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3月两会召开前，把握政策方向的关键在于部委会议和地方两会。31省市召开两会，平均目标增速5.6％。有必要思考三

　　作者：于博刘承昊

　　核心观点

　　3月两会召开前，把握政策方向的关键在于部委会议和地方两会。观察前者重点在于识别政策抓手，观察后者则侧重于评估政策整体力度大小。本文将对近期地方两会进行全面梳理。

　　31省市召开两会，平均目标增速5.6%

　　以2021年各省GDP权重为基础，2023年各省市GDP增速目标的加权平均值为5.63%，较2022年低0.46pct。5省上调，23省调降，各省市GDP增速目标的偏离度同样放大。同时，北京和上海GDP增速目标并不一致，全国两会增速目标的“锚”似有扰动。结合2022年前三季度经济增速来看，各地调整目标并不是根据“疫情冲击”的严重程度而做出的调整。

　　因而，有必要思考三个关键问题：究竟该如何客观认识5.6%的加权GDP增速目标呢？两会经济目标增速的合理预期有多高？真实经济增长的锚又应当定在何处？

　　事实一：下调目标不等于“看衰”经济

　　从2016年经验来看，当年17个省市下调GDP增速目标，但22个省市全年实际增长好于年初目标。从GDP分项来看，当年正式中央经济工作会议强调的扩内需政策有力承托了增长。

　　因此，我们认为，处于经济下行期，地方政府制定经济增速目标时往往会更加稳慎保守，小幅下调经济增速目标并不等于“看衰”经济增长。

　　事实二：稳增长位次前提，扩内需力度不减

　　从工作目标来看，有17个省市的年度首要任务包含“稳增长”，比去年多4个。即便不是首要任务，“稳增长”、“扩内需”在相关省市工作目标的排位都在前1/2。就政策工具而言，地方稳增长的主要抓手在投资，8省上调固定投资目标增速，9省目标增速大于等于10%，整体积极。

　　因此，我们认为，地方政府依旧重视经济增长，且地方政府对“扩内需”的支持力度仍大。

　　事实三：收入目标不降反升，侧面反映“看好”经济

　　13省市上调财政收入目标增速，其中9省在下调GDP增速环境下上调财政收入目标增速。从历史经验来看，在地方财政收入增速转好的年份，经济多数转好。而从逻辑上看，在经济增长缺位的情况下，地方财政收入增速不太可能积极增长：1）中央转移支付基数较高，快速提高拉动率的概率较小；2）各地通胀目标一致且基本与去年持平，以通胀拉动名义增速的概率较小；3）不论是税基扩大，还是税收优惠退坡，都暗含了对于经济增长的乐观假设。

　　因此，我们认为，对于财政收入增速乐观，侧面反映了地方政府对于明年经济增长保持了乐观预期。这与稳慎对待GDP目标增速并不矛盾，且足以化解对于地方政府预期偏弱的担忧。

　　客观认识5.6%，期待“更好结果”

　　总结而言，虽然5.63%的加权GDP增速低于2022年目标，但其反映的主要是地方政府的稳慎态度。从重点工作和财政收入目标来看，地方政府对于今年经济增长整体乐观，且稳增长、扩内需政策的力度料将不减。

　　考虑到经济增长的长期趋势，我们认为，全国两会将全年经济增速锚定在“5%以上”是较为合意的。同时，政府工作报告可能提出类如“力争取得更好成果”的积极表态。而2023年实际经济增速预计在5.5%-6%左右。

　　1.31 省市召开两会，平均目标增速 5.6%

　　2. 事实一：下调目标不等于“看衰"经济

　　3. 事实二：稳增长位次前提，扩内需力度不减

　　4. 事实三：收入目标不降反升，侧面反映"看好"经济

　　5. 客观认识5.6%，期待"更好结果”

　　以下是正文

　　31省市召开两会，平均目标增速5.6%

　　地方两会是关键窗口，“条块结合”理解，有助于把握全年政策重点。正如我们在前期报告中所强调的，在3月两会召开前，把握政策方向的关键在于部委会议和地方两会的增量信息。观察前者重点在于识别政策抓手，观察后者则侧重于评估政策整体力度大小。

　　31省市公布GDP增速目标，加权增速5.63%，略低于2022年目标。1月中旬起，各省市陆续召开两会，政府工作报告公布GDP增速目标。以2021年各省GDP权重为基础，2023年各省市GDP增速目标的加权平均值为5.63%，较2022年低0.46pct。

　　各省目标调整方向不同，偏离度较去年更大。5省上调，23省调降，方向并不一致。同时，从目标增速的分布来看，今年31省市GDP目标增速的变异系数（标准差/均值）也大于2022年，反映各省市间目标偏离度更大。

　　同时，北京、上海目标差距拉大，全国两会增速目标的“锚”似有扰动。从历史经验来看，北京、上海两地的经济增速目标基本接近全国经济增速目标。然而，今年北京、上海两地GDP目标增速一降一升，方向并不一致，且绝对水平也有1pct的差距。

　　那么，各地调整经济目标的依据何在？会不会是根据2022年“疫情冲击”的受损程度调整了增速目标？我们认为，答案是否定的。以前三季度GDP增速为今年GDP增速的代理变量，我们发现“去年经济增速越慢、今年目标越高”或者“去年经济受冲击越大、今年目标上调越多”的逻辑都不具备解释力（线性估计的R方低，且系数小）。

　　那么，究竟该如何客观认识5.6%的加权GDP增速目标呢？两会经济目标增速的合理预期有多高？真实经济增长的锚又应当定在何处？

　　综合地方两会的多维度信息，我们认为，各省市对于经济增速目标的调整，更多地是一种“稳慎”考虑的策略性选择。我们发现，至少有三方面的事实证据说明，地方政府重视今年的经济增长、并且对经济增长充满信心。

　　事实一：下调目标不等于“看衰”经济

　　首先，从2016年经验来看，下调经济目标不必然说明第二年经济偏弱。

　　2015年末的宏观经济与政策环境与当下颇为相似。一是，2015年下半年经济明显转弱，2016年稳增长压力较大；二是，2015年末中央经济工作会议定调稳增长，态度坚决，推出多项稳增长方案，包括：减税、地产去库存等。

　　2016年17省下调GDP增速目标，但22个省全年实际增长好于年初目标。相比于2015年，2016年地方两会所公布的GDP目标增速17降、2升、12平，多数下调。但从全年实际表现来看，31个省市中有22个省份实际增速高于目标增速。

　　事实上，2016年经济企稳向好，扩内需政策有力承托经济转好。从OECD领先指数和制造业PMI来看，2016年上半年经济开始逐渐回稳，并在2016年下半年重新进入扩张阶段。而从三驾马车的拉动率来看，在外需相对萎缩的环境下，前三季度的投资和下半年的消费承托了经济增速保持在6.5%以上。

　　小结而言，处于经济下行期，地方政府制定经济增速目标时往往会更加稳慎保守，小幅下调经济增速目标并不等于“看衰”经济增长。

　　事实二：稳增长位次前提，扩内需力度不减

　　其次，地方政府对今年“稳增长”、“扩内需”依然重视，无需担心发力不足。

　　把“稳增长”作为首要任务的省份数量比去年更多，超过半数。我们详细梳理了31个省市的重要工作，我们发现，有15个省市以“稳增长”为首要任务。同时，有2个省份以“高质量发展”为首要任务，兼顾了产业升级与稳增长。综合来看，有17个省市的年度首要任务包含“稳增长”，比2022年多4个。这反映出，地方政府高度重视中央经济工作会议“突出做好稳增长、稳就业、稳物价工作”的要求。

　　即便不是首要任务，“稳增长”、“扩内需”在相关省市工作目标的排位依旧靠前。将标准拓宽至各省市所有重点工作目标。除天津市外，30个省市与“扩内需”有关的“稳增长”政策排位均在重点工作的前1/2，反映了重视经济增长在明年地方政府工作中的普遍性。

　　地方稳增长的主要抓手在投资，8省上调固定投资目标增速，9省目标增速大于等于10%，发力意愿仍强。相比于消费，地方政府在拉动投资方面的政策工具更为完善。而从固定资产投资增速目标来看，8升、6平、8降，表现相对均衡。同时，共有9省提出了10%及以上的增速目标。以上两点，均反映了地方政府发力扩内需的意愿并未减弱。

　　小结而言，地方政府依旧重视经济增长，多数省份将其视为年内首要任务。同时，地方政府对“扩内需”的支持力度仍大。

　　事实三：收入目标不降反升，侧面反映“看好”经济

　　最后，地方对财政收入增速保持乐观，侧面反映对于经济的乐观。

　　13省市上调财政收入目标增速，其中9省在下调GDP增速环境下上调财政收入目标增速。从31省市地方一般公共预算收入目标来看，有13个省市上调了目标，仅有4个省份小幅下调目标。在上调财政收入目标增速的13个省市中，有9个省市是在下调了经济增长目标的同时上调了财政收入目标。算上财政收入目标增速与上年持平的省份，共有13个省市对于财政目标的变化方向比经济增长的变化方向更为乐观，仅有上海是在上调了经济增长目标的环境下下调了财政收入目标。

　　从历史经验来看，在地方一般公共预算收入增速转好的年份，经济多数转好。综合GDP增速和OECD领先指标的年度均值变化来看，过去22年，仅有2001年出现了地方财政收入增速转好，但经济整体走弱的情况。多数年份，地方一般公共预算收入增速回升，往往意味着经济转好。

　　而从逻辑上讲，存在五种可能的情形，使得地方政府对地方财政收入增速保持乐观。除了经济增长转好以外，出现其余四种情形的概率并不大：

　　1）中央加大转移支付力度，但当前转移支付基数已处于较高位置。从2021年数据来看，中央转移支付占地方一般公共预算收入42.5%。尽管中央经济工作会议提及“加大中央对地方的转移支付力度”，但在高基数条件下，进一步抬高中央转移支付对于地方财政收入增速拉动力的概率较低。

　　2）通胀显著走强拉动财政收入的名义增长，但这一情形与各地区通胀目标并不自洽。一般公共预算收入增速与GDP增速不同，前者是名义增速，后者是实际增速。若部分省市调高财政收入增速是从通胀的角度考虑的，那么我们应当看到部分省市对通胀的容忍度相对较高。但从2023年地方两会的目标来看，30省将通胀增速定在3%，基本保持一致，并未出现地区间差异。

　　3）当前税收优惠力度不减，但税基扩大。税基扩大，往往缘于经济增长转好。这一情形暗含了对于经济增长的乐观假设。

　　4）税基不变，税收优惠逐步退坡。中央经济会议要求“保持必要的财政支出强度”，从政策制定者的角度看，若经济整体转弱，税收优惠退坡的概率不大。反向来看，税收优惠力度退坡，其实也隐含了经济转好的乐观假设。

　　小结而言，13省市上调地方一般公共预算收入目标增速，反映了地方政府对于明年经济增长保持了较为乐观的预期。这与稳慎对待GDP目标增速并不矛盾，且足以化解对于地方政府预期偏弱的担忧。

　　客观认识5.6%，期待“更好结果”

　　综上所述，虽然5.63%的加权GDP增速低于2022年目标，但其所反映的主要是地方政府的稳慎态度。从重点工作和财政收入目标来看，地方政府对于今年经济增长整体乐观，且稳增长、扩内需政策的力度不减。

　　正如我们在前期报告所强调的，2023年经济增长的主旋律是“潜力与信心”。经历了3年蛰伏期，中国经济正步入“重新站起来”的关键之年，经济增速向潜在增速收敛是大概率事件。而从长期来看，随着经济体量扩大，增长中枢在长期持续下台阶也是确定性事件。长期来看，中国经济的潜在增速也在向5%的方向收敛。

　　因此，我们认为，全国两会将全年经济增速锚定在“5%以上”是较为合意的。同时，全国两会政府工作报告可能提出类如“力争取得更好成果”的积极表态。而2023年实际经济增速预计在5.5%-6%左右。

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