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民生宏观 · 周君芝团队导读两会、中央经济工作会议，这两大会议是最受市场关注的年度政府会议。两大年度会议

　　民生宏观 · 周君芝团队

　　导读

　　两会、中央经济工作会议，这两大会议是最受市场关注的年度政府会议。

　　两大年度会议在定位以及内容上有何不同，我们应该如何捕捉会议聚焦的要点信息？

　　要点

　　中央经济工作会议和两会的联系和区别。

　　两者区别在于，中央经济工作会议由中共中央主导，是党委对话国务院，更注重于确定经济基调和大的政策方针；“两会”则由全国人大会、全国政协主导，是国务院对话人大，更注重设立具体经济和政策目标。从政治站位角度，党委在制定政策方针占主导权，中央经济工作会议往往信息密度更高、分量也更重。

　　两者联系在于，中央经济工作会议在每年末召开，两会在每年初召开，党委制定方针在前，国务院设立目标、部署具体政策在后，国务院在两会设立的经济增速目标和具体政策是基于中央经济工作会议做出。

　　中央经济工作会议的聚焦内容。

　　中央经济工作会议内容由四部分组成，总结上一年经济工作所取得的成绩、分析国内外经济形势、提出下一年经济工作的总体要求、提出明年重点工作任务。

　　聚焦中央经济工作会议的年度主题词，中央经济工作会议对于宏观调控、产业布局亦或是改革方向的新提法、新概念，都有可能成为下一年度，以及未来较长一段时间政策密集出台的重点方向，成为下一年影响经济的年度主题词，尤其值得关注。

　　譬如2013年所提“着力防控债务风险”、2015年所提“供给侧结构性改革”、“三去一降一补”、2016年所提“房住不炒”、2017年所提“三大攻坚战”、2020年所提“碳达峰、碳中和”、“防止资本无序扩张”，均成为来年的重点政策调控方向。

　　两会聚焦内容主要在于两份报告。

　　人大会议最值得关注的是国务院向人大所作政府工作报告、全国预算报告，通过这两份报告可以获悉全年经济增长目标以及财政货币的政策力度。

　　政府报告主要关注两大关键信息：

　　关键信息一，年度经济发展目标（GDP增速、城镇新增就业、城镇调查失业率、居民消费价格目标等）；关键信息二，财政、货币等宏观调控政策目标（赤字率、地方政府专项债、减税降费规模、M2、社融增速等）。

　　预算报告是理解当年财政政策的补充工具，我们可以从中补充获得以下两点信息：

　　补充信息一：在不公布目标GDP年份时，可以通过预算计算隐含的名义GDP增速（赤字规模/赤字率）。

　　补充信息二：辅助客观判断当年财政政策力度。有时赤字率、专项债规模并不能反映财政运行全貌，通过预算报告，我们能够获悉财政收支增速与GDP关系以及实际赤字率（赤字+调入资金/GDP），能够更加客观衡量当年财政宽松力度。

　　对中央经济工作会议与两会的关注重心的三点提示。

　　理解了两会于中央经济工作会议的异同与关注内容，我们再对会议关注内容做出如下三点提示：

　　其一，中央经济工作会议不会公布目标GDP增速；

　　其二，中央经济工作会议不公布目标赤字率与专项债规模；

　　其三，GDP目标增速、赤字率等均由两会期间的政府工作报告公布，且均基于中央经济工作会议定下的经济基调拟定。

　　总结来说，如果看来年经济定调与影响经济的年度主题词，则关注中央经济工作会议，如果看具体经济目标和政策落实的具体方式方法，则更应该关注两会。

　　正文

　　一、中央经济工作会议和两会的联系和区别

　　（一）两者召开主体不同，讨论内容侧重点不同

　　不同点之一：前者由中共中央组织召开，后者由全国人大召开（国务院汇报工作）。

　　中华人民共和国党和国家机构包括中共中央、国务院、人民代表大会、政协四大班子。

　　中央经济工作会议由中共中央主导，在每年年末12月召开，中国共产党中央委员会总书记、国务院总理将作重要讲话，政治局委员、人大常委、政协委员等均将出席会议。会上将判断当前经济形势和定调第二年宏观经济政策，成为每年级别最高的经济工作会议。

　　“两会”则由全国人大会、全国政协主导，市场关注的全国人大会议是最高国家权力机关，一般在每年3月举行一次。全国人大代表、国务院总理均将出席会议，全国人大会议将行使《宪法》赋予人大的相关职权，包括但不限于立法、修宪、选举国家领导人、质询政府（审议国务院政府工作报告等）。

　　单从政治站位角度，党委在制定政策方针占主导权，中央经济工作会议的信息分量往往更重。

　　不同点之二：中央经济工作会议、两会汇报经济工作的侧重点不同。

　　中央经济工作会议上，布置经济工作的是中央党委，更注重于确定经济基调和大的政策方针；而两会上，汇报经济工作的主体的国务院，更注重设立具体经济增速和政策目标。

　　想知道明年经济工作基调、宏观调控、产业政策较以往是否转向，是否有边际变化，更应该关注中央经济工作会议，想知道经济增速目标、宏观政策具体如何实施、产业政策具体如何布局，则更应该关注两会。

　　（二）两会与中央经济工作会议的联系

　　中央经济工作会议在每年末召开，两会在每年初召开，党委制定方针在前，国务院设立目标、部署具体政策在后，国务院在两会设立的经济增速目标和具体政策是基于中央经济工作会议做出的。

　　两会中国务院所作政府工作报告与中央经济工作会议高度相关，一方面延续中央经济工作会议对当年经济的定调，制定经济增长目标；另一方面对中央经济工作制定的工作任务进行细化部署，制定具体的宏观调控政策、产业政策。

　　二、中央经济工作会议的聚焦内容

　　（一）中央经济工作会议内容由四部分组成

　　第一部分，总结上一年经济工作所取得的成绩，譬如2021年对上一年疫情防控、产业链升级、生态文明建设方面取得的成绩予以肯定。

　　第二部分，分析国内外经济形势，譬如2021年指出我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，同时世纪疫情冲击下，百年变局加速演进，外部环境更趋复杂严峻和不确定。

　　第三部分，提出下一年经济工作的总体要求，譬如2021年指出坚持稳中求进工作总基调、统筹疫情防控和经济社会发展、着力稳定宏观经济大盘，保持经济运行在合理区间。

　　第四部分，提出明年重点工作任务，重点任务包括但不限于宏观调控政策（财政、货币政策、金融风险防控）、产业政策（房地产、能源、平台经济）、重点改革政策（国企改革、财税改革）、社会民生政策（养老、教育、医疗）等。

　　（二）聚焦中央经济工作会议的年度主题词

　　中央经济工作会议是最高级别的经济会议，因此会上对于宏观调控、产业布局亦或是改革方向的新提法、新概念，都有可能成为下一年度，以及未来较长一段时间政策密集出台的重点方向，这也是是市场关注中央经济工作会议的核心原因。

　　比如2013年中央经济会议首次提出“着力防控债务风险”，2014年便出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》国发[2014]43号，通过置换方式化解地方存量债务压力。

　　比如2015年中央经济会议首次提出“供给侧结构性改革”，成为2015-2017年上游产能压降、房企去库、金融去杠杆的政策背景。

　　比如2016年中央经济会议首次提出“房子是用来住的，不是用来炒的”。自2016年开始，房地产政策态度边际收紧，一二线城市限售限购政策加码，抑制房地产泡沫，这一地产调控思路延续至今。

　　比如2017年中央经济会议首次提出“防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战”，2018年加大金融监管力度（资管新规），金融去杠杆将稳步推进，推动资金“脱虚向实”服务实体经济。

　　比如2020年中央经济工作会议首次提出“防止资本无序扩张”和“做好碳达峰、碳中和”。由此，2021年是我国反垄断法执行活跃，互联网领域作为重点行业也经历了强监管的一年；同时为响应“碳达峰、碳中和”，2021年部分地区出现运动式“减碳”现象。

　　三、两会聚焦的内容主要看两份报告

　　（一）两会主要关注两份核心报告

　　全国人大会议一般在每年3月召开，一般为期7-10日不等。在这期间，人大代表需要听取、审议、表决国务院、最高检、最高法、人大常委多份工作报告。特殊年份，人大会议还需要选举任命中华人民共和国最高领导人（主席、总理、最高检、最高法）、通过国民经济五年发展计划、修宪立法。

　　市场一般最为关注全国人大审议通过的政府工作报告、全国预算报告，这两份报告可以获悉全年经济增长目标以及财政政策具体安排。

　　（二）聚焦政府工作报告的两点关键信息

　　结构上看，政府工作报告内容可分为三部分：

　　第一部分，上一年度工作回顾；

　　第二部分，下一年经济社会发展总体要求和政策取向。这一部分对经济的定调、政策调控力度将延续上一年底中央经济工作会议表述，而经济发展目标以及财政货币政策目标则是最为值得关注的内容；

　　第三部分，下一年政府工作任务。这一部分内容是对中央经济工作会议内容的延续与细化，新增重要表述较少。

　　我们可以从政府报告中提炼两大关键信息。

　　关键信息一，年度经济发展目标。

　　在政府工作报告第二部分（“下一年经济社会发展总体要求和政策取向”），将公布包括GDP增速、城镇新增就业、城镇调查失业率、居民消费价格目标等。

　　观察十九大以来政府工作报告，我国GDP增速目标缓慢下调，从2015年的7%下降到2020年的5.5%，在特殊年份可能不设经济增速目标。

　　CPI同比目标则始终维持在3%左右。城镇新增就业目标除2020年外，均为1100万人。失业率目标疫情前保持在4.5%左右，疫情后上升至5.5%左右。

　　关键信息二：财政、货币等宏观调控政策目标。

　　在政府工作报告第二部分（“下一年经济社会发展总体要求和政策取向”）公布经济增长目标后，便会公布财政、货币政策调控方式与力度。

　　对于财政政策而言，将公布赤字率、地方政府专项债、减税降费规模、中央对地方一般转移支付规模、中央预算内投资规模。通过对比历年政府债务规模，我们大概能判断当年财政政策取向。

　　对于货币政策而言，将公布M2与社融的增速目标，近两年目标为与名义经济增速相匹配。

　　（三）聚焦财政预算的两点关键信息

　　除《政府工作报告》外，两会需关注的还有《财政预算报告》，对于当年财政工作有更细致的刻画。

　　财政预算报告主要包括三大部分：

　　第一部分，去年预算执行情况。

　　第二部分，当年预算草案。为市场关注重点：具体内容包括：1、当年财政收支形式分析；2、预算编制和财政工作的总体要求；3、主要收支政策；4、四本账的收支规模与增速。

　　第三部分，扎实做好财政改革发展工作。

　　预算报告是理解当年财政政策的补充工具，我们可以从中补充获得以下两点信息：

　　第一，我们可以计算政府心目中合意的名义GDP增速。

　　通过赤字规模除以赤字率，我们可以得到政策心中合意的名义GDP绝对值规模。这在部分不公布具体GDP目标的年份，提供一个隐含的政策目标经济增速。

　　第二，可以通过两项指标客观判断当年财政政策积极与否。

　　其一，我们可以通过将财政收支增速与GDP作差，得到财政政策的真实状态。即财政收入增速-名义GDP增速＜0，支出增速-名义GDP增速＞0，可以将今年认定为宽财政年份。

　　其二，我们可以计算实际赤字率，即将赤字与调入公共财政预算收入规模加总，再除以名义GDP，能够得到实际的财政扩张程度。

　　关注预算草案，可以让我们不仅仅通过赤字率、减税降费规模刻画财政积极与否，还能通过实际赤字率、财政收支增速与GDP关系，得以更客观衡量当年财政力度。

　　四、值得提示的三个关注误区

　　误区一：中央经济工作会议会公布下一年目标GDP增速。

　　不会，中央经济工作会议只公布明年经济基调和要求，具体的GDP增速目标在下一年两会期间的政府工作报告中公布。

　　误区二：中央经济工作会议会公布下一年目标赤字率、专项债规模。

　　不会，中央经济工作会议只确定宏观政策调控力度，不会设定具体的赤字率、专项债规模。赤字率、专项债规模以及财政收支预期增速将在来年两会的政府工作报告、政府预算草案中悉数公布。

　　误区三：两会与中央经济工作会议内容可能相互冲突，意见相左。

　　一般不会，在年初不发生大幅影响经济突发事件情况下，两会设立的经济发展目标、政策目标、产业政策将基于中央经济工作会议内容制定。

　　附录

　　1、与政府工作报告相关的三个时间点

　　首先，两会首日上午，发布政府工作报告草案。

　　《政府工作报告（草案）》会在全国人大召开的首日上午9点由国务院总理作报告，届时新华社等官媒会同步直播。上午10-11点汇报结束后，新华社等官媒会快速发布报告全文，是市场关注的重中之重。

　　其次，人民代表大会闭幕当天或次日，发布审议版本《政府工作报告》。

　　两会闭幕当天或次日，新华社将发布修改后表决通过的《政府工作报告》，会在草案的基础上补充部分内容。以2022年为例，大会闭幕日当天下午，国新办吹风会解读《政府工作报告》修改内容，共补充修改92处，主要集中在稳经济、促创新、惠民生三方面。比如提升科技创新能力方面，报告补充了“提高基础研究经费占全社会研发经费的比重”“深化科技评价激励制度改革”等内容。对草案内容一般不做更改和删除，修改内容均为新增补充内容。

　　最后，3月底，国务院会印发《关于落实<；政府工作报告>；重点工作分工的意见》，提出具体的各部门分工及政策推进节奏。

　　以2022年分工意见为例，对政府工作报告中的每一项任务都有非常明确且细致的分工，部分政策的推出还有明确的时间要求。

　　2、与财政预算相关的四个时间点

　　时间点一：人民代表大会召开首日，公布预算草案（摘要）

　　人民代表大会召开首日，新华社等官媒将公布预算草案（摘要）。预算报告（摘要）会从全国、中央、地方三种口径分别公布四本账的合计收支情况，例如一般公共预算收入、财政调入资金、赤字、一般公共预算支出等。

　　需要注意的是，部分年份个别部委直属媒体会公布全国、中央一般公共预算的收支细项，可以作为分析预算收支结构的参考（如图5）。

　　时间点二：人民代表大会闭幕后2日内，发布预算草案（全文）。

　　新华社等官媒将公布预算草案（全文）。全文相对于摘要主要补充了四本帐在支出方面的细项数据，例如一般公共服务支出、国防支出、教育支出、科学技术支出、转移支付等。

　　特别注意的时间点之一：2月初，地方各省公布全省财政收支预算。

　　地方两会闭幕后，2月初各省财政部会公布地方财政预算收支表。可以通过汇总地方预算表，在3月全国两会前对地方收支情况有一个前瞻。例如，2022年政府性基金收入地方-14%，全国却有0%。明显看出地方对于今年土地出让收入持悲观预期。

　　特别注意的时间点之二：3月底，财政部预算司将公布详细的中央四本帐的预算收支表。

　　该表数据最为全面，但口径局限于中央层面，重要程度较弱。但部分共享税有固定的央地分成比例，可以通过中央税收预算推算地方共享税税收预算，如所得税（中央60%，地方40%），增值税（中央50%，地方50%）。